Seis años de tira y afloja sobre privacidad y regulación

La administración Trump retiró dos propuestas sobre criptomonedas, pero los límites regulatorios y los conflictos de interés aún no se han resuelto.

Escrito por: Andjela Radmilac

Traducido por: Saoirse, Foresight News

El 18 de diciembre de 2020, a solo una semana de Navidad, Donald Trump estaba a punto de finalizar su mandato en la Casa Blanca. El Departamento del Tesoro de EE. UU., bajo la dirección de Steven Mnuchin, publicó una propuesta que exigía a los intercambios de criptomonedas y otras instituciones financieras recopilar más información sobre las transacciones de los usuarios que utilizan billeteras de claves privadas autogestionadas.

El público tuvo solo 15 días para presentar comentarios, y la mayor parte del período de consulta coincidió con las vacaciones de Navidad y Año Nuevo. El gobierno argumentó que las criptomonedas se estaban utilizando cada vez más para delitos financieros y que, por razones de "seguridad nacional", era legítimo acortar el proceso de consulta.

Seis años después, el gobierno de Donald Trump retiró oficialmente esta propuesta. El borrador regulatorio recibió miles de comentarios en contra ese año; durante la administración del presidente Joe Biden, el borrador ya había sido marcado como "propuesto para ser retirado" más de dos años antes de que se publicara el anuncio oficial de su retirada.

Este cambio de política es realmente raro: dos decisiones políticas diametralmente opuestas fueron tomadas por el mismo gobierno estadounidense.

Pero lo que es más digno de atención son los cambios que ocurrieron durante este tiempo. Washington pasó años debatiendo cuánta información personal de los usuarios de criptomonedas no custodiadas por bancos o intercambios deberían recopilar las instituciones financieras.

La política inicialmente solo intentaba extender las reglas de regulación bancaria al ámbito de las criptomonedas, pero finalmente se convirtió en un importante debate sobre la privacidad financiera, obligando a los reguladores a enfrentar las diferencias fundamentales entre los dos sistemas: los bancos pueden verificar la identidad del titular real de la cuenta; las cadenas de bloques públicas pueden registrar transacciones, pero no pueden identificar a la persona detrás de una dirección de billetera.

Billeteras difíciles de rastrear en Washington

Esta propuesta original fue emitida por la Red de Ejecución de Delitos Financieros (FinCEN) del Departamento del Tesoro, dirigida a billeteras no custodiadas —es decir, billeteras en las que los usuarios controlan sus claves privadas y pueden enviar y recibir criptomonedas sin la autorización de una institución financiera.

Para los usuarios comunes, estas billeteras no son nada nuevo; la autogestión de claves privadas es una de las características centrales desde el nacimiento de las criptomonedas.

Pero para los reguladores acostumbrados a depender de los bancos para obtener información sobre la identidad de los clientes, el auge de las criptomonedas ha resaltado cada vez más los problemas regulatorios que presentan las billeteras no custodiadas.

Los bancos tienen la obligación de conocer la identidad de sus clientes y mantener registros de transacciones, y deben informar a los reguladores sobre la información relevante. Los intercambios de criptomonedas también aplican estas reglas a los usuarios en sus plataformas. Sin embargo, una vez que los activos se transfieren a una billetera controlada por el usuario, las instituciones financieras ya no pueden controlar al propietario de los activos.

La cadena de bloques puede registrar si una transacción ocurrió, cuándo ocurrió, el monto transferido y las direcciones de billetera relacionadas, pero la dirección en sí no revela el nombre del propietario ni su dirección real.

El Tesoro esperaba cerrar esta brecha regulatoria obligando a las instituciones financieras que manejan transacciones de este tipo de billeteras a cumplir con las obligaciones de informar y mantener registros.

Según la propuesta de diciembre de 2020, los bancos y las empresas de servicios monetarios (incluidos los intercambios de criptomonedas regulados) debían informar sobre las transacciones relacionadas que superaran los 10,000 dólares en una sola transacción o en un acumulado de 24 horas; cuando el monto de la transacción superara los 3,000 dólares, las instituciones debían mantener registros adicionales y recopilar el nombre y la dirección real del contraparte de la transacción.

Las instituciones deben verificar la identidad de sus propios clientes, pero la propuesta no requería que se verificara la identidad de los contrapartes de las transacciones para la información recopilada.

Esta diferencia aparentemente sutil genera una gran cantidad de problemas prácticos.

Por ejemplo: un usuario transfiere 5,000 dólares a un diseñador independiente a través de un intercambio de criptomonedas, y el diseñador recibe el pago en su propia billetera no custodiada. La transferencia solo requiere la dirección de la billetera del diseñador para completarse en la cadena de bloques. Pero de acuerdo con los requisitos de la propuesta, el intercambio también necesita mantener el nombre y la dirección del hogar de este diseñador, incluso si el diseñador nunca se registró en ese intercambio.

Retirar criptomonedas a una billetera autogestionada es relativamente simple, ya que la identidad del receptor es conocida; pero cuando los fondos se transfieren a una persona tercera, la institución necesita recopilar información personal que no está relacionada con la ejecución de la transacción, y los intercambios a menudo no pueden obtener este tipo de información.

La propuesta no prohíbe a los usuarios autogestionar activos, no exige que las billeteras no custodiadas se registren ante el gobierno, ni restringe directamente las transacciones entre dos billeteras no custodiadas. Solo obliga a las empresas reguladas: cada vez que los fondos fluyan entre su plataforma y una billetera autogestionada externa, la institución debe recopilar información adicional del usuario.

Este es precisamente el punto central de la controversia de los grupos de protección de la privacidad: el gobierno no necesita controlar directamente las billeteras, solo necesita obligar a las instituciones financieras que actúan como intermediarios en las transacciones a recopilar la identidad de los usuarios, lo que les permite obtener indirectamente datos personales.

Mnuchin declaró en el anuncio del 18 de diciembre que esta propuesta podría cerrar las lagunas que permiten a los delincuentes eludir las obligaciones de informes financieros, y podría utilizarse para combatir el lavado de dinero, la financiación del terrorismo, la evasión de sanciones y otras amenazas a la seguridad nacional. El texto de la regla cita específicamente casos de transacciones relacionadas con billeteras del grupo Lazarus de Corea del Norte, registrando al menos 17 transferencias de más de 10,000 dólares entre instituciones financieras estadounidenses y billeteras asociadas con esa organización entre 2017 y 2018.

Los reguladores creen que permitir que los fondos fluyan fuera del sistema de supervisión de las instituciones financieras aumentará la dificultad de investigar casos; esta tecnología puede ser utilizada tanto para pagos ordinarios como para transferir dinero robado o pagar rescates de software malicioso.

Pero los defensores de la privacidad no están de acuerdo: incluso si existen esos riesgos, no son suficientes para justificar la obligación de las instituciones de recopilar información personal de todos los participantes en transacciones de gran volumen. La esencia de la controversia radica en: cuando una de las partes en una transacción elige no utilizar ningún intermediario financiero, ¿dónde deben trazarse los límites de las obligaciones regulatorias establecidas originalmente para los intermediarios?

Solo 15 días para comentarios, el borrador quedó pendiente durante años

Una vez publicada la propuesta del Tesoro, el apresurado cronograma de consulta generó de inmediato cuestionamientos en la opinión pública.

El 23 de diciembre de 2020, FinCEN publicó este borrador regulatorio en el Registro Federal, estableciendo la fecha límite para la presentación de comentarios del público el 4 de enero de 2021. Esto significaba que la industria necesitaba investigar un conjunto de nuevas y complejas obligaciones de cumplimiento durante las vacaciones, cuando el personal de las empresas se redujo.

Los reguladores argumentaron que acortar el ciclo de consulta era necesario debido a los riesgos urgentes de seguridad nacional: si las reglas no se implementaban rápidamente, los delincuentes tendrían más tiempo para mover activos fuera del alcance de la supervisión.

La organización de políticas de criptomonedas Coin Center se opuso a este cronograma, señalando la discrepancia central que había sido opacada por la gran cantidad de discusiones.

En los comentarios iniciales, la organización reconoció que había cierta razonabilidad en comparar la lógica de declaración de grandes cantidades de efectivo con el ámbito de las criptomonedas, al extraer 10,000 dólares en activos criptográficos de un intercambio, lo que podría compararse con retirar la misma cantidad de efectivo de un banco. Pero su principal objeción era la obligación de recopilar información sobre los contrapartes de las transacciones y el tiempo demasiado corto para que la industria evaluara la viabilidad de las reglas; especialmente cuando el receptor no es una cuenta bancaria convencional, sino un programa o estructura de transacción sin nombre ni dirección, estas reglas son prácticamente imposibles de implementar.

Simplemente agregar una columna en el formulario de retiro no resolverá el problema real; los intercambios a menudo no pueden obtener la información de terceros que la propuesta exige.

Hasta el 14 de enero de 2021, FinCEN declaró que había revisado más de 7,500 comentarios del público y luego reabrió la recolección de comentarios: se agregó un período adicional de 15 días para los términos relacionados, y los demás términos se extendieron a 45 días.

Menos de dos semanas después, Biden asumió la presidencia, y la institución nuevamente extendió el ciclo de consulta, estableciendo una fecha límite unificada de 60 días para los comentarios.

El gobierno que inició la propuesta ya había cambiado, y el borrador que originalmente se había solicitado que se acelerara se vio atrapado en un largo proceso regulatorio, sin que se aprobara formalmente la legislación.

Durante la administración de Biden, esta propuesta se convirtió en un archivo de documentos regulatorios históricos, y el sistema de informes concebido durante la era de Mnuchin nunca se implementó. Para la primavera de 2024, el estado de esta propuesta en la agenda regulatoria cambió.

Ya el 12 de abril de 2024, la "Agenda Reguladora Unificada" de EE. UU. había marcado esta propuesta de billetera como "completada, propuesta para ser retirada", más de dos años antes de que FinCEN emitiera el aviso oficial de retirada en octubre de 2026.

Esto cambió nuestra comprensión de la decisión final. El anuncio en octubre de 2026 en el Registro Federal fue una acción administrativa formal independiente que derogó la propuesta original, y FinCEN ya no continuaría promoviendo ese borrador.

Los documentos públicos registraron estos dos puntos administrativos, pero no explicaron por qué la publicación del anuncio formal se retrasó más de dos años después de que se marcara la retirada en la agenda.

El resultado final es que los nuevos requisitos de cumplimiento en la propuesta de 2020 nunca entraron en vigor, pero la lucha política en torno a esta propuesta nunca se detuvo en Washington.

Otra propuesta, una vez más pone el dilema de la privacidad en el centro de atención

En octubre de 2023, justo cuando esta propuesta de billetera estaba a punto de ser retirada de la agenda regulatoria, FinCEN inició un nuevo proceso regulatorio, reavivando la misma controversia sobre la privacidad.

El objetivo de esta regulación son las tecnologías de mezcla de criptomonedas: una serie de herramientas tecnológicas que pueden cortar las conexiones de las transacciones y obstaculizar el rastreo de fondos en la cadena de bloques.

Las herramientas de mezcla pueden ocultar efectivamente el flujo de fondos delictivos y han sido objeto de un enfoque especial por parte de las fuerzas del orden; pero en una cadena pública donde todas las transacciones son visibles, esta tecnología también puede satisfacer las necesidades legítimas de privacidad de los usuarios comunes.

Por ejemplo: un receptor de Bitcoin no desea que el pagador pueda rastrear su dirección de billetera y ver otros registros de transacciones, estimar su patrimonio total o espiar actividades financieras no relacionadas; las empresas tampoco quieren que sus competidores vean sus registros de transferencias a proveedores o empleados.

Los reguladores tienen dificultades para distinguir entre los usos legítimos de la privacidad y los usos maliciosos destinados a ocultar fondos robados o eludir sanciones.

FinCEN planea invocar la autoridad otorgada por la Sección 311 de la Ley Patriota de EE. UU. para exigir a las instituciones financieras que manejan transacciones relacionadas con la mezcla de criptomonedas que cumplan con obligaciones adicionales de informes y mantenimiento de registros.

Esta propuesta difiere en su base legal y alcance de transacciones de la propuesta de billetera de 2020, pero la definición de "mezcla" es demasiado amplia, lo que genera nuevas preguntas: ¿cuántas actividades comerciales ordinarias se incluirán en el ámbito de la supervisión financiera?

La definición no solo incluye servicios de mezcla especializados; cualquier acción cuyo propósito sea oscurecer el rastro de las transacciones, dividir transferencias, utilizar múltiples direcciones de intermediación o intercambiar entre diferentes criptomonedas se considera una actividad de mezcla.

Los críticos señalan que una definición demasiado amplia obligará a los intercambios a clasificar transacciones normales que son difíciles de analizar como transacciones sospechosas; si las instituciones cometen errores de juicio, enfrentarán sanciones de cumplimiento.

Ambos borradores pertenecen a diferentes documentos regulatorios, pero exponen la misma contradicción subyacente. La propuesta de billetera de 2020: si los fondos fluyen fuera de plataformas reguladas, se requiere recopilar más información de identidad; la propuesta de mezcla de 2023: si las transacciones utilizan tecnologías que oscurecen el rastreo de fondos, se requieren obligaciones adicionales de informes.

Ambas propuestas buscan depender de las instituciones intermediarias que ya tienen obligaciones de informes para mitigar los riesgos reales de delitos financieros; los opositores argumentan que la recopilación excesiva de información perjudicará la privacidad financiera legítima.

Cambio en la dirección de la política en Washington

En enero de 2025, Trump regresó a la Casa Blanca. La actitud de esta administración hacia las criptomonedas contrasta enormemente con la que tenía al final de su primer mandato.

La industria de las criptomonedas se ha convertido en una poderosa fuerza política y económica. El nuevo gobierno ha priorizado los activos digitales como una dirección económica, con el objetivo de retener empresas y desarrolladores locales y reducir la incertidumbre regulatoria.

En enero de 2025, Trump firmó una orden ejecutiva para establecer un grupo de trabajo sobre el mercado de activos digitales, exigiendo que el grupo revisara las políticas federales relacionadas y presentara recomendaciones de reforma.

El grupo de trabajo publicó un informe en julio de 2025, que abarcó temas como la regulación del mercado, las monedas estables, la custodia de activos, la tributación y la privacidad financiera. La postura del informe sobre la autogestión y la protección de la privacidad mostró un cambio significativo con respecto a las declaraciones de Mnuchin en diciembre de 2020.

El informe apoya a los usuarios legítimos en la realización de transacciones privadas en blockchain públicas, al mismo tiempo que reconoce que el gobierno sigue teniendo la responsabilidad de investigar delitos como el lavado de dinero. El informe reconoce que las herramientas de mezcla tienen un valor legítimo en términos de privacidad, aunque los delincuentes puedan utilizar herramientas similares para lavar dinero y ocultar fondos.

Esto proporciona un nuevo enfoque para equilibrar la "transparencia financiera" y la "protección de la privacidad en las transacciones de los ciudadanos comunes".

En marzo de 2026, el Tesoro presentó un informe al Congreso que aclara aún más: los usuarios legítimos de criptomonedas pueden utilizar la tecnología de mezcla para proteger información sobre su riqueza personal, pagos comerciales, donaciones benéficas y gastos de consumo.

El Tesoro ha comenzado a distinguir conscientemente entre: las herramientas de privacidad en sí mismas y los actos ilegales que se llevan a cabo utilizando estas herramientas. El gobierno sigue considerando el lavado de dinero como un riesgo significativo, pero reconoce que los individuos tienen razones legítimas para llevar a cabo transacciones privadas, especialmente porque los registros de transacciones en blockchain pública se conservan de forma permanente.

Este conjunto de políticas constituye el contexto para la decisión que tomó FinCEN el 5 de octubre.

Al día siguiente, el "Federal Register" publicó un anuncio en el que FinCEN retiró oficialmente la propuesta de billeteras no custodiadas de 2020 y la propuesta de mezcla de criptomonedas de 2023.

El anuncio sobre la propuesta de billeteras vincula la decisión de retirada con la política de activos digitales del gobierno de Trump, confirmando que no se avanzará en este borrador que se presentó durante su primer mandato. El anuncio sobre la propuesta de mezcla responde aún más a las críticas externas: reconoce que la definición en el borrador podría obstaculizar los negocios legítimos y imponer una carga pesada de informes a las instituciones financieras.

FinCEN también aclara que la agencia reguladora seguirá prestando atención a los usos ilegales de las herramientas de mezcla, monitoreando continuamente los riesgos de lavado de dinero y financiamiento del terrorismo, y que es posible que se emitan nuevas reglas en el futuro.

Coin Center, que siempre se opuso a ambas propuestas, considera esta retirada como una victoria significativa en el ámbito de la protección de la privacidad. El gobierno ha abandonado la obligación de cumplimiento de recopilar información financiera sensible, que incluye la recopilación de información personal de clientes no pertenecientes a la plataforma.

Este resultado es la manifestación más formal del cambio de postura de este gobierno; sin embargo, desde la perspectiva de la evolución de la política, la postura ha evolucionado gradualmente a lo largo de varios años, y no es un giro repentino de una sola decisión.

La privacidad gana una batalla, pero la regulación no se retira

La retirada de ambas propuestas no significa que los intercambios puedan dejar de recopilar datos de clientes, y las transacciones de criptomonedas no pueden estar exentas de las leyes existentes contra el crimen financiero.

Los bancos y las empresas de criptomonedas en cumplimiento aún deben cumplir con la "Ley de Secreto Bancario": implementar mecanismos de prevención del lavado de dinero, verificación de la identidad del cliente, retención de transacciones, informes de transacciones sospechosas y todas las responsabilidades legales correspondientes.

Esta decisión administrativa de octubre tampoco cambiará la dirección de los casos penales relacionados con las herramientas de privacidad en criptomonedas. Las leyes penales relacionadas con la transmisión de fondos, sanciones y lavado de dinero son independientes de estas dos propuestas que han sido retiradas.

Un ejemplo típico es el caso del desarrollador de Tornado Cash, Roman Storm: incluso si el Tesoro abandona el borrador de informes de mezcla, el fiscal federal sigue adelante con su acusación.

El gobierno reconoce que la tecnología de privacidad tiene usos legítimos, pero esto no significa que todos los servicios de privacidad sean legales, ni que los operadores puedan evitar la responsabilidad penal.

Para los usuarios comunes de billeteras, el impacto real de la retirada de las propuestas es mucho menor que su significado simbólico político. Ambas propuestas nunca llegaron a entrar en vigor, y en octubre de 2026 no existen reglas de ejecución actuales que necesiten ser derogadas.

Lo que realmente ha cambiado es la actitud oficial de EE. UU.: ya no se avanzará en dos propuestas que intentaban extender la obligación de informes regulatorios a escenarios de criptomonedas que son difíciles de monitorear por las instituciones.

Este punto es crucial: la privacidad financiera no se determina por un solo borrador; incluso sin nuevas obligaciones de informes, los intercambios aún pueden recopilar información, monitorear transacciones sospechosas y cooperar con las agencias de aplicación de la ley para obtener datos legalmente.

Al mirar el recorrido completo de ambas propuestas, se puede ver la dificultad que enfrenta Washington: ¿dónde deben trazarse los límites de las obligaciones regulatorias?

Durante las últimas décadas, el sistema de informes financieros de EE. UU. ha dependido en gran medida de las instituciones financieras que custodian los fondos de los clientes y retienen registros de transacciones. La tecnología de criptomonedas ha dado lugar a un nuevo modelo: los usuarios pueden poseer y transferir valor directamente; los registros de transacciones se guardan de forma permanente en la cadena, pero no revelan la verdadera identidad detrás de ellos.

Durante el primer mandato de Trump, se intentó obligar a las agencias reguladoras a obtener información de identidad de los usuarios y billeteras en el otro extremo de las transacciones, incorporando más transacciones en la cadena en el marco de informes tradicionales. El gobierno de Biden intentó aumentar la transparencia regulatoria en relación con las "transacciones de mezcla de fondos"; sin embargo, antes de que Biden dejara el cargo, la propuesta de billeteras ya había sido marcada para su retirada.

El segundo mandato de Trump pone fin formalmente a ambas propuestas regulatorias. La orientación política cambia a: dar más importancia a las demandas legítimas de privacidad financiera, pero sin renunciar a la lucha contra actividades financieras ilegales.

La retirada de las propuestas es una victoria para la industria de criptomonedas, pero es irónico que este gobierno, que defiende la privacidad en criptomonedas, esté profundamente involucrado en el negocio de criptomonedas y obtenga enormes beneficios de ello.

Desde finales de 2024 hasta abril de 2026, la familia Trump obtuvo aproximadamente 2.3 mil millones de dólares en beneficios antes de impuestos a través de proyectos de criptomonedas como World Liberty Financial y TRUMP Meme Coin; más de un millón de inversores externos soportaron pérdidas totales y reales de aproximadamente 2.3 mil millones de dólares.

La familia prácticamente no invirtió capital propio para asumir riesgos, sino que se benefició de la venta de tokens y colaboraciones comerciales, asumiendo todo el riesgo de caída por parte de los compradores de tokens. El negocio de criptomonedas ha traído enormes beneficios a la familia Trump, mientras que los inversores comunes que compraron sus tokens han sufrido grandes pérdidas.

Las pruebas existentes no pueden demostrar que la retirada de FinCEN de las propuestas tuviera como objetivo beneficiar a la familia Trump; el valor de la privacidad financiera en sí no se verá afectado por la identidad de los partidarios de la política. Pero cuando una familia que acumula enormes riquezas a través del mercado de criptomonedas también controla el gobierno que establece las reglas de regulación para la industria de criptomonedas, el problema del conflicto de intereses no puede evitarse.

Es irónico que Washington haya pasado seis años debatiendo cuánta información personal de los usuarios de billeteras de criptomonedas debería recopilarse; y ahora la pregunta más destacada se ha convertido en cuánta riqueza ha acumulado esta familia en el mercado de criptomonedas.

Este cambio de política, que tardó casi seis años en resolverse, nos dice que el conflicto central no desaparecerá con la retirada de las propuestas.

Los registros de transacciones en blockchain pública son accesibles y las instituciones financieras conocen la verdadera identidad de los clientes. Cuando los usuarios eligen gestionar sus activos de forma autónoma, la regulación aún no ha determinado cuánta información de los usuarios debe intercambiarse entre los dos sistemas.

Este debate comenzó mucho antes de que se presentara el borrador de Mnuchin en la víspera de Navidad; la retirada del borrador no significa que Washington haya puesto un punto final a la cuestión.