Новое выступление главы SEC: прощание с хаотичным десятилетием, регулирование криптовалюта вступает в эру ясности

Оригинальное название статьи: The Securities and Exchange Commission‘s Approach to Digital Assets: Inside 「Project Crypto」

Автор статьи: Пол С. Аткинс, председатель Комиссии по ценным бумагам и биржам США

Перевод статьи: Luffy, Foresight News

Дамы и господа, доброе утро! Благодарю за теплое представление и за приглашение выступить сегодня, пока мы продолжаем изучать, как Соединенные Штаты возглавляют новую эру финансовых инноваций.

Недавно, обсуждая лидерство США в цифровой финансовой революции, я назвал «Project Crypto» регуляторной базой, которую мы создали, чтобы соответствовать динамизму американских инноваторов (примечание: Комиссия по ценным бумагам и биржам США запустила инициативу Project Crypto 1 августа этого года, чтобы обновить правила и нормы в отношении ценных бумаг, позволяя финансовым рынкам США достичь «блокчейнизации»). Сегодня я хотел бы наметить следующие шаги этого процесса. В основе этого шага лежит применение принципов фундаментальной справедливости и здравого смысла в процессе применения федеральных законов о ценных бумагах к криптоактивам и связанным с ними транзакциям.

В ближайшие месяцы я ожидаю, что SEC (Комиссия по ценным бумагам и биржам США) рассмотрит возможность создания таксономии токен на основе давнего анализа инвестиционных контрактов Howey, признавая при этом границы нашей правовой базы.

То, что я собираюсь изложить, во многом основано на новаторской работе специальной рабочей группы по криптовалюта комиссара Хестер Пирс. Комиссар Пирс разработала структуру, направленную на обеспечение последовательного, прозрачного регулирования криптоактивов в рамках закона о ценных бумагах, основанного на экономической сущности, а не на лозунгах или панических настроениях. Я подтверждаю здесь, что поддерживаю ее видение. Я ценю ее лидерство, упорный труд и непоколебимую преданность делу на протяжении многих лет в продвижении этих вопросов. Я долгое время работал с ней в тесном сотрудничестве и рад, что она согласилась взять на себя эту задачу.

Мои замечания будут вращаться вокруг трех основных тем: во-первых, важность четкой таксономии токен; во-вторых, логика применения теста Howey, признающая тот факт, что инвестиционные контракты могут быть прекращены; в-третьих, что это означает на практике для инноваторов, посредников и инвесторов.

Прежде чем я начну, я также хотел бы повторить: хотя сотрудники SEC усердно работают над пересмотром правил, я полностью поддерживаю усилия Конгресса по включению комплексной структуры рынка криптовалюта в письменный закон. Мое видение совпадает с законодательством, которое в настоящее время рассматривается Конгрессом и направлено на дополнение, а не замену критически важной работы Конгресса. Комиссар Пирс и я определили поддержку действий Конгресса в качестве главного приоритета и будем продолжать это делать.

Было очень приятно сотрудничать с исполняющим обязанности председателя Фамом. Я желаю скорейшего утверждения Майку Селигу, кандидату президента Трампа на пост председателя Комиссии по торговле товарными фьючерсами (CFTC). Последние несколько месяцев работы с Майком убедили меня в том, что мы оба привержены оказанию помощи Конгрессу в быстром продвижении двухпартийного законодательства о структуре рынка и представлении его на подпись президенту Трампу. Ничто так не эффективно в предотвращении регуляторного произвола, как здравый законодательный текст, созданный Конгрессом.

Чтобы успокоить мою команду по комплаенсу, я настоящим делаю обычное заявление об ограничении ответственности: мои замечания представляют только мои личные взгляды как председателя и не обязательно отражают взгляды других комиссаров или SEC в целом.

Десятилетие неопределенности

Если вы устали слышать вопрос: «Являются ли криптоактивы ценными бумагами?», я вас полностью понимаю. Путаница вокруг этого вопроса проистекает из того факта, что «криптоактив» — это не термин, определенный в федеральном законе о ценных бумагах; это просто техническое описание, которое говорит о том, как ведутся записи и передается стоимость, почти не упоминая о юридических правах, присущих конкретному инструменту, или экономической сущности конкретной транзакции, которые являются ключевыми для определения того, является ли актив ценной бумагой.

Я считаю, что большинство криптовалюта, торгуемых сегодня, не являются ценными бумагами. Конечно, конкретный токен мог быть продан как часть инвестиционного контракта в рамках предложения ценных бумаг, что не является радикальным взглядом, а представляет собой прямое применение закона о ценных бумагах. Законодательное определение ценной бумаги перечисляет общие инструменты, такие как акции, векселя, облигации, и добавляет более широкую категорию: «инвестиционный контракт». Последнее описывает отношения между сторонами, а не ярлык, постоянно прикрепленный к предмету. К сожалению, закон не определяет и это.

Инвестиционный контракт может быть выполнен, а может и перестать существовать. Тот факт, что предмет инвестиционного контракта продолжает торговаться на блокчейн, не означает, что инвестиционный контракт остается в силе вечно.

Однако за последние несколько лет слишком многие придерживались мнения, что если токен когда-то был частью инвестиционного контракта, он навсегда остается ценной бумагой. Этот ошибочный взгляд доходит до утверждения, что каждая последующая сделка с этим токен (где бы и когда бы она ни происходила) является сделкой с ценными бумагами. Мне трудно примирить этот взгляд с формулировками закона, прецедентами Верховного суда или здравым смыслом.

Между тем, разработчики, криптобиржа, кастодианы и инвесторы блуждают в темноте, препятствуемые, а не направляемые SEC. Токен, которые они видят, служат платежными инструментами, инструментами управления, предметами коллекционирования или ключами доступа, в то время как некоторые из них являются гибридами, которые не поддаются классификации. Тем не менее, регуляторная позиция долгое время рассматривала все такие токен как ценные бумаги.

Эта точка зрения не является ни устойчивой, ни практичной. Она влечет за собой значительные расходы, но дает минимальные результаты, несправедлива по отношению к участникам рынка и инвесторам, противоречит закону и спровоцировала волну предпринимателей, переезжающих в офшоры. Реальность такова: если Соединенные Штаты будут настаивать на том, чтобы каждая инновация на блокчейн проходила через минное поле закона о ценных бумагах, эти инновации перейдут в юрисдикции, которые более охотно различают типы активов и более охотно устанавливают правила заранее.

Вместо этого мы сделаем то, что должны делать регуляторы: проведем четкие линии и объясним их простым языком.

Основные принципы Project Crypto

Прежде чем подробно изложить мой взгляд на то, как законы о ценных бумагах применяются к криптовалюта и транзакциям, я хотел бы сначала объяснить два фундаментальных принципа, которыми я руководствуюсь.

Во-первых, представлена ли акция бумажным сертификатом, счетом в Depository Trust & Clearing Corporation (DTCC) или в форме токен на публичном блокчейн, она фундаментально остается акцией; облигация не перестает быть облигацией только потому, что ее платежные потоки отслеживаются через смарт контракт. Независимо от формы представления, ценная бумага всегда остается ценной бумагой. Этот момент легко понять.

Во-вторых, сущность важнее формы. Если актив фундаментально представляет собой требование на прибыль компании и продается с обещанием полагаться на основные управленческие усилия других, то даже если его называют «токен» или «невзаимозаменяемый токен (NFT)», он не может быть освобожден от существующих законов о ценных бумагах. И наоборот, токен, который был частью транзакции по сбору средств, не превращается волшебным образом в капитал операционной компании.

Эти принципы не новы. Верховный суд неоднократно подчеркивал, что при определении применимости законов о ценных бумагах следует сосредоточиться на сущности транзакции, а не на ее форме. Новым является масштаб и скорость эволюции типов активов на этих новых рынках. Этот темп требует от нас гибкого реагирования на острую потребность в руководстве со стороны участников рынка.

Когерентная система классификации токен

Основываясь на вышеизложенном фоне, я хотел бы наметить свои текущие взгляды на различные категории криптоактивов (пожалуйста, обратите внимание, что этот список не является исчерпывающим). Эта структура была разработана на основе многомесячных круглых столов, более сотни встреч с участниками рынка и сотен публичных представлений.

· Во-первых, в отношении законодательства, которое в настоящее время рассматривается Конгрессом, я считаю, что «цифровые товары» или «сетевые токен» не являются ценными бумагами. Стоимость этих криптоактивов неразрывно связана с программной работой «функционирующей» и «децентрализованной» криптографической системы и возникает из нее, а не из ожидаемых усилий других лиц, выполняющих критические управленческие роли.

· Во-вторых, я считаю, что «цифровые предметы коллекционирования» не являются ценными бумагами. Эти криптографические активы предназначены для того, чтобы люди могли их собирать и использовать, и могут представлять или предоставлять держателю права на цифровые выражения или ссылки на искусство, музыку, видео, торговые карточки, игровые предметы или онлайн-мемы, личности, текущие события, тренды. Покупатели цифровых предметов коллекционирования не ожидают прибыли от повседневных управленческих усилий других лиц.

· В-третьих, я считаю, что «цифровые утилитарные активы» не являются ценными бумагами. Эти криптографические активы имеют реальный вариант использования, такой как доступ к членству, билеты, учетные данные, подтверждение владения или значки идентификации. Покупатели цифровых утилитарных активов не ожидают прибыли от повседневных управленческих усилий других лиц.

· В-четвертых, «Токенизированные ценные бумаги» в настоящее время являются и будут оставаться ценными бумагами. Эти криптографические активы представляют собой владение финансовыми инструментами, перечисленными в определении «ценная бумага», которые хранятся в сети блокчейн.

Тест Howey, представления и прекращение

Хотя большинство криптографических активов сами по себе не являются ценными бумагами, они могут стать частью инвестиционного контракта или быть связаны инвестиционным контрактом. Такие криптографические активы обычно сопровождаются конкретными представлениями или обязательствами, и эмитент обязан выполнять управленческие обязанности, чтобы соответствовать требованиям теста Howey.

Суть теста Howey заключается в следующем: инвестирование денег в общее предприятие с разумным ожиданием прибыли, которая будет получена в первую очередь от усилий других. Ожидание прибыли покупателем зависит от того, сделал ли эмитент представления или обязательства по выполнению необходимых управленческих усилий.

На мой взгляд, эти представления или обязательства должны быть явными и недвусмысленными в отношении предполагаемых управленческих усилий эмитента.

Следующий вопрос: как можно отделить криптографические активы, не являющиеся ценными бумагами, от инвестиционного контракта? Ответ прост, но глубокомыслен: эмитент либо выполняет представления или обязательства, либо не делает этого, либо контракт прекращается по другим причинам.

Чтобы помочь проиллюстрировать это, я хотел бы рассказать об одном месте на холмистой местности Флориды. Я очень хорошо знаком с этим районом с детства; когда-то здесь располагалась цитрусовая империя Уильяма Дж. Хоуи. В начале 20-го века Хоуи приобрел более 60 000 акров неосвоенной земли, посадив апельсиновые и грейпфрутовые рощи рядом со своим особняком. Его компания продавала участки сада отдельным инвесторам, занимаясь для них выращиванием, сбором урожая и продажей фруктов.

Верховный суд рассмотрел соглашение Хоуи и установил стандарт теста для определения инвестиционного контракта, стандарт, который повлиял на поколения. Но сегодня земля Хоуи претерпела значительные изменения. Его особняк, построенный в 1925 году в округе Лейк, штат Флорида, стоит спустя столетие, принимая свадьбы и другие мероприятия, в то время как большая часть цитрусовых рощ, которые когда-то окружали его, уступила место курортам, полям для гольфа чемпионского уровня и жилым районам, превратив его в идеальное сообщество для пенсионеров. Трудно представить, что кто-то, стоящий сегодня на этих фервеях и в тупиках, посчитал бы их ценными бумагами. Однако на протяжении многих лет мы видели, как один и тот же тест жестко применялся к цифровым активам, которые также претерпели аналогичную глубокую трансформацию, но все еще несут ярлык с момента их выпуска, как будто ничего не изменилось.

Земля вокруг особняка Хоуи никогда сама по себе не была ценной бумагой; она стала предметом инвестиционного контракта в рамках конкретного соглашения, и когда это соглашение заканчивается, она больше не связана инвестиционным контрактом. Конечно, несмотря на то, что произошла полная трансформация бизнеса на земле, сама земля осталась неизменной.

Наблюдение комиссара Пирс очень точное: первоначальный выпуск токен для проекта может включать инвестиционный контракт, но эти обязательства не всегда долговечны. Сеть созреет, код будет реализован, контроль децентрализуется, а роль эмитента уменьшится или исчезнет. В какой-то момент покупатели больше не будут полагаться на основные управленческие усилия эмитента, и большинство транзакций с токен больше не будут основаны на разумном ожидании того, что «определенная группа по-прежнему в значительной степени движет усилиями». Короче говоря, токен не остается ценной бумагой просто потому, что он был частью сделки по инвестиционному контракту, точно так же, как поле для гольфа не становится ценной бумагой, потому что оно когда-то было частью схемы инвестирования в цитрусовые рощи.

Когда инвестиционный контракт может считаться выполненным или прекращенным в соответствии с его условиями, токен могут продолжать торговаться, но эти сделки не становятся исключительно сделками с ценными бумагами только из-за истории происхождения токен.

Как многие из вас знают, я являюсь решительным сторонником супер-приложений в финансовом секторе, приложений, которые по единой регуляторной лицензии позволяют хранить и торговать несколькими классами активов. Я попросил сотрудников SEC подготовить рекомендации для рассмотрения SEC: разрешить токен, связанным с инвестиционными контрактами, торговаться на платформах, не регулируемых SEC, включая платформы, зарегистрированные в Комиссии по торговле товарными фьючерсами (CFTC) или подпадающие под государственные регуляторные рамки. Хотя деятельность по сбору средств по-прежнему должна находиться под регулированием SEC, мы не должны подавлять инновации и выбор инвесторов, требуя, чтобы базовые активы торговались только в определенной регуляторной среде.

Важно отметить, что это не означает, что мошенническое поведение внезапно становится приемлемым или что бдительность SEC уменьшилась. Положения о борьбе с мошенничеством по-прежнему применяются к ложным заявлениям и упущениям, сделанным в связи с продажей инвестиционного контракта, даже если базовый актив не является ценной бумагой. Конечно, в отношении этих токен как товаров по закону о торговле штата, CFTC также обладает полномочиями по борьбе с мошенничеством и манипуляциями для пресечения неправомерных действий при торговле этими активами.

Это означает, что наши правила и правоприменение будут соответствовать экономической реальности «инвестиционных контрактов, которые могут прекратиться, и сетей, способных к независимой работе».

Регуляторные действия в отношении криптовалюта

В ближайшие месяцы, как это предусмотрено законодательством, которое в настоящее время рассматривается Конгрессом, я также надеюсь, что SEC рассмотрит ряд исключений, направленных на создание режима выпуска для активов криптовалюта, которые являются частью инвестиционного контракта или подпадают под ограничения инвестиционного контракта.

Я попросил сотрудников подготовить рекомендации для рассмотрения SEC, направленные на содействие финансированию, стимулирование инноваций и обеспечение защиты инвесторов.

Упрощая этот процесс, инноваторы в пространстве блокчейн могут сосредоточить свою энергию на разработке и взаимодействии с пользователями, а не на навигации по лабиринту регуляторной неопределенности. Кроме того, этот подход будет способствовать развитию более инклюзивной и динамичной экосистемы, позволяя мелкомасштабным, ограниченным в ресурсах проектам свободно экспериментировать и процветать.

Конечно, мы продолжим тесно сотрудничать с Комиссией по торговле товарными фьючерсами (CFTC), банковскими регуляторами и соответствующими комитетами Конгресса, чтобы гарантировать, что криптоактивы, не являющиеся ценными бумагами, имеют соответствующую регуляторную базу. Наша цель — не расширение юрисдикции SEC, а содействие активной деятельности по сбору средств при обеспечении защиты инвесторов.

Мы продолжим прислушиваться ко всем заинтересованным сторонам. Специальная рабочая группа по криптовалюта и соответствующие департаменты провели многочисленные круглые столы, рассмотрели обширные письменные представления, но нам нужно больше обратной связи. Нам нужен вклад от инвесторов, разработчиков, обеспокоенных доставкой кода, и традиционных финансовых институтов, желающих участвовать в рынках на блокчейн, но не желающих нарушать правила, установленные для бумажной эпохи.

Наконец, как я упоминал ранее, мы продолжим поддерживать Конгресс в его усилиях по включению четко определенной структуры рынка в письменный закон. Хотя SEC может предоставить разумные взгляды в рамках действующего законодательства, будущие итерации SEC могут изменить курс. Вот почему так важна специализированная законодательная база, и почему я стремлюсь поддержать цель президента Трампа по принятию законодательства о структуре рынка криптовалюта до конца года.

Целостность, понятность и верховенство закона

Теперь я хочу прояснить, что эта структура не включает. Это не обязательство SEC ослабить правоприменение; мошенничество есть мошенничество. Хотя SEC защищает инвесторов от мошенничества с ценными бумагами, федеральное правительство имеет много других регулирующих органов, способных контролировать и предотвращать незаконное поведение. Тем не менее, если вы собираете средства, давая обязательства по созданию сети, а затем скрываетесь с деньгами, мы найдем вас и примем самые суровые законные меры.

Эта структура — это приверженность целостности и прозрачности. Предпринимателям, которые хотят начать бизнес в Соединенных Штатах и готовы соблюдать четкие правила, мы не должны предлагать просто пожатие плечами, угрозу или повестку; инвесторам, пытающимся отличить покупку токенизированных акций от покупки игровых предметов коллекционирования, мы не должны предоставлять только сложную сеть правоприменительных действий.

Самое главное, эта структура отражает смиренное признание границ собственных полномочий SEC. Конгресс создал законы о ценных бумагах для решения конкретной проблемы — когда люди доверяют деньги другим на основе их целостности и компетентности. Эти законы не предназначены для того, чтобы быть универсальным уставом для регулирования всех новых форм стоимости.

Контракты, свобода и ответственность

Позвольте мне завершить историческим размышлением из речи комиссара Пирс в мае этого года. Она вызвала дух американского патриота, который с большим личным риском, даже перед лицом смерти, выступил за принцип, согласно которому свободные люди не должны быть подчинены произвольному правлению.

К счастью, наша работа не требует такой жертвы, но принцип тот же. В свободном обществе правила, регулирующие экономическую жизнь, должны быть познаваемыми, разумными и надлежащим образом ограниченными. Когда мы расширяем законы о ценных бумагах за пределы их законной сферы, когда мы предполагаем вину в каждой инновации, мы отклоняемся от этого основного принципа. Когда мы признаем пределы наших полномочий, когда мы признаем, что инвестиционные контракты могут закончиться, а сети могут работать независимо на основе своей собственной ценности, мы воплощаем этот принцип.

Подход SEC к регулированию криптовалюта, если он будет осуществляться разумно, не определит рынок или судьбу какого-либо конкретного проекта; это будет определено рынком. Однако это поможет гарантировать, что Америка останется местом, где люди могут экспериментировать, учиться, терпеть неудачи и добиваться успеха по твердым и справедливым правилам.

Это суть Project Crypto и цель, к которой должна стремиться SEC. Как председатель, я даю вам это обязательство сегодня: мы не позволим страху перед будущим запереть нас в прошлом; мы не забудем, что за каждой дискуссией, связанной с токен, стоят реальные люди — предприниматели, стремящиеся создавать решения, работники, инвестирующие в будущее, и американцы, стремящиеся разделить процветание этой нации. Роль SEC — служить этим трем группам.

Спасибо всем, и я с нетерпением жду продолжения диалога с вами в ближайшие месяцы.

Ссылка на оригинальную статью